中国共产党领导法治建设的实践经验
——对《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》的解读
宋才发
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《重大成就和历史经验的决议》）指出，党的十八大以来，“党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”。全面建成小康社会和中国式现代化建设所取得的卓越成就，凝聚着执政党治国理政的实践经验，彰显了社会主义法治体系的功能作用，是具有中国特色的“制度之治”最基本、最稳定、最可靠的保障。
一、党领导人民全方位开展法治建设
党领导人民进行法治国家建设。党领导人民完成近代民主革命和新民主主义革命任务后，开启了建设新中国、创立社会主义法治的新阶段，实现了由“革命党”向“执政党”的角色转换，夯实了党引领国家走向法治现代化的合法性基础。然而也必须看到，从中华人民共和国成立到改革开放初期的1979年，我国实质上是“两部法律治天下”，即《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国婚姻法》。历史经验证明“法治”优于“人治”，再权威、再仁慈的“人治”，总是与良法善治背道而驰的。“良法善治”中的“良法”，是对人民意志的科学表达，“善治”是执行人民意志的真实体现。体现人民意志、符合公平正义的“良法”，是“善治”的前提。社会主义国家法治的实质，在于依据良法而治，精髓在于“立良法、谋善治”。自党的十八大以来，以习近平为核心的共产党人，就明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化，所揭示和反映的是国家制度执行能力问题，只有形成一套符合民意、体现良法善治的制度体系，国家治理才称得上是“治理现代化”。中国共产党成为“执政党”的合法地位，是由1949的“中国人民政治协商会议”决定的，载入了具有宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。新中国制定的第一部《宪法》（即“五四宪法”），“是一部质量很高的社会主义的现代宪法，标志着新中国法治建设的新成就新高峰”。时序进入到2011年，我国建成了“中国特色社会主义法律体系”。党的十八届四中全会制定《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家” [4]的目标任务。标志着我国法治建设由“法律体系”转变为“法治体系”，形成了“中国特色社会主义法治体系”。党对法治建设工作的领导，体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等环节上。党领导法治的方式不断完善，形成了党的领导制度化和法治化等一系列重要的法治理论，为法治现代化建设提供了政治前提。党带领人民进行法治国家建设的领导地位是由《宪法》确立的，《宪法》确立了党总揽全局、协调各方的全面领导地位。各级党组织和党员干部，要自觉强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维、法治方式处理问题和应对各种风险的能力。
党领导人民进行法治政府建设。法治政府建设是“法治中国建设”的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。政府是包括从上至国务院，下至乡镇人民政府的各级行政机关。政府最大的功能是行使国家权力，是国家权力的执行机关；最大的使命是保证国家法律的执行；最大的特点是依法行政和依法办事。县级以上地方各级人民政府的职能是，依据《宪法》和各级地方政府机构组织法规定的权限，管理本行政区域范围内的教育、科学、文化、卫生等事业单位的事务，管理本行政区域范围内城乡建设、民政、公安、司法行政等行政机关的事务；基层乡镇人民政府的职能，是执行本级人民代表大会的决议、上级国家行政机关的决定和命令，负责管理本行政区域范围内所有行政工作。人民政府的工作具有人民性、广泛性、直接性和应急性。由于人民政府的工作直接与人民群众的利益密切相关，只有把政府建成为法治政府，才有可能在此基础上建成法治国家和法治社会，否则一切都将堕入空谈。《重大成就和历史经验的决议》强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。法治国家、法治政府和法治社会三者关系是相辅相成的。在这三者关系中，“法治政府建设”是重点任务，必须率先突破，以便为“法治国家”“法治社会建设”提供示范经验。中共中央、国务院把法治政府建设提到重要议事日程。2002年党的十六大提出“依法行政”的具体要求。2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，计划经过10年左右时间的努力，基本实现建成法治政府的目标。党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，把加强依法执政的能力建设，作为党的执政能力建设的总目标之一。2012年党的十八大报告，明确列出了法治政府建设的时间表；2014年党中央把法治国家、法治政府、法治社会建设载入了党的十八届四中全会决议；2015年出台《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，这个行动纲领提出的具体目标和任务，到2020年底都已经如期完成。2017年党中央把法治国家、法治政府、法治社会建设载入党的十九大报告，使之成为习近平法治思想的重要组成部分。2021年8月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，具体规划了在“十四五”期间，全面推进法治政府建设的线路图和施工图。这个纲要突出强调了加强党的领导，提出完善法治政府建设推进机制的一系列新举措。在2021年初发布的《法治中国建设规划（2020-2025年）》中，党中央对新时代法治中国建设做出全局性、战略性、基础性和保障性的安排，“是覆盖依法治国、依法执政、依法行政法治工作和法治国家、法治政府、法治社会法治目标的综合规划。”
发挥党内法规优势加强党自身建设。法治是国家治理体系和治理能力的依托，习近平“在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话”中指出，党已经“形成比较完善的党内法规体系”，党内法规体系是管党治党的重要法规依据。“党内法规”自1938年9月在党的扩大的六届六中全会上正式提出，迄今已经过去80多年。百年来党内法规体系不断规范完善，尤其是经过系统化、规范化和程序化的质量提升过程，党内法规体系已成为社会主义法治体系的重要组成部分。然而在过去相当长的一段时期内，有关党内法规内涵和外延的规定，并不是十分明确和清晰的。1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式对“党内法规”进行了界定。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》，对原“暂行条例”的定义进行了修改。2019年发布的《中国共产党党内法规制定条例》，第3条将党内法规规定为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”《中国共产党章程》（以下简称《党章》）是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。总之，党内法规是管党治党的重要依据，它不仅把党的领导活动纳入其中，而且明确规定党内法规属于专门规章制度，为规范党员行为、纯洁党性、扭转党风、制止党内腐败现象提供了制度保障。中国共产党是一个拥有9500多万党员的百年大党，需要从制度体系上完善党的自身建设，解决好永葆党的先进性和纯洁性的问题。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党内法规体系的实施，不仅回应了加强党自身建的自律要求，而且回应了人民群众对党长期执政寄托的厚望，这是党百年来立于不败之地的独特密码。党内法规体现的是党的统一意志，是依法执政的重要遵循，是健全完善党的领导的制度保证，制度治党的重点和关键又在于依规治党。习近平指出,国家治理体系和治理能力，是一个国家的制度及其执行能力的集中体现。进入新时代以来，以习近平为核心的党中央把党对法治建设的领导，贯穿到党的全部工作和全部活动之中，促使党的全方位领导能力不断得到增强。以“以人民为中心”“尊重群众首创精神”为标志的党性建设，不仅决定了党必须不断提升执政能力和领导水平，必须始终坚持以人民当家作主为宗旨，始终把解决人民群众的问题放在第一位的责任担当；而且决定了党必须不断增强“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”，始终用铁的纪律管党治党，始终把握好党的先进性、纯洁性和革命性建设的方向。
用习近平法治思想引领法治建设。习近平从实现两个一百年奋斗目标出发，旗帜鲜明地提出“建设法治中国”的战略任务。“法治中国”旨在解决法治建设方面在过去一段时期内，事实上存在的“各自为政”的问题，要求通过法治中国建设的实践过程，实现社会主义法治的整体性、系统性和协同性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把法治领域改革的目标任务概括为“推进法治中国建设”。党的十八届四中全会发出“向着建设法治中国不断前进”“为建设法治中国而奋斗”的动员令。以习近平为核心的党中央和全体共产党人，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，深刻总结并充分运用党成立以来的历史经验，从新的实际出发，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。可以说，党的十九大最重要的理论创新成果，就是“创立了习近平新时代中国特色社会主义思想”，并且以党的代表大会决议的方式，把它确立为党必须长期坚持的指导思想。2020年11月召开的“中央全面依法治国工作会议”，取得的最重大的成果就是“确立了习近平法治思想”。习近平法治思想的确立，是中国特色社会主义法律制度不断成熟的标志。因为习近平新时代中国特色社会主义思想和法治思想，深刻地回答了为什么要“实行全面依法治国”？怎样“实行全面依法治国”的重大问题；系统地回答了“法治中国建设”为了谁？依靠谁？应当由谁来领导的大问题，为全面依法治国提供了根本遵循，是马克思主义法治理论中国化的最新成果。习近平说过，党领导全面依法治国的根本目的，是依法保障人民的权益。即是说全面依法治国只有回应人民群众现实的利益诉求和新的期待，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，保障全体人民安居乐业，才算得上是真正实现了人民当家作主的民主权利；只有始终坚持以人民为中心，不断增进人民福祉，国家和社会生活法治化、中国式现代化建设才能有条不紊地进行；只有用习近平法治思想引领法治建设，通过法定程序把党的政治主张变成为国家意志形成为法律，才能确保全面依法治国的正确方向不走样、不偏航，才能不断提升党领导依法治国的能力和水平。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时期内，需要聚焦法律制度的某些空白点和易于发生的冲突点，统筹谋划和整体推进立、改、废、释各项立法工作，加快建立健全满足人民日益增长的美好生活需的各项法律制度。
二、党领导人民建设“全过程民主”
全过程民主是人民民主制度的显著优势。中国式民主制度是党领导人民当家作主的制度，以人民代表大会制度为标志的社会主义民主，在本质上是一种全过程的人民民主，全过程人民民主凝聚了执政党对发展社会主义民主政治的思考。发展全过程民主有利于通过各领域的民主制度和各层次的民主形式，实现人民群众共同行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。这种全过程的民主始终“以人民为中心”，能够保障人民群众的合法权益、激发人民群众的创造活力，把最广大人民的意志凝聚起来，这是具有全面性、真实性和有效性的人民民主，是全方位、全覆盖的社会主义民主。各级人民代表大会既是实现人民当家作主权利的实践平台，又是联结国家与社会的利益表达制度，能够很好的协调国家治理中多元公权力主体之间的关系、协调国家与社会之间的关系，必须尽一切努力把人民代表大会这个重要的实践平台建设好维护好。当下必须根据新时代发展变化的客观需要，对人大的协调机制进行必要的制度调适，用以回应人民代表大会制度肩负的历史使命和人民群众的利益诉求。全过程人民民主凸显了中国式民主的特点和优势，不仅能有效地保障人民群众广泛的选举权、参与权和决策权，而且能有效地保证人民群众广泛地参与国家治理和社会治理的权利。社会主义法治建设需要全社会共同参与，只有当人民群众真正信仰法治、厉行法治的时候，国家和社会生活才能真正实现在法治的轨道上运行。为此，就要把人民代表大会的职能，在全过程人民民主实践中落实到位，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权落实到人大工作的各个环节；就要发挥好人民政协作为专门协商机构的作用，切实把政治协商、民主协商贯穿于政协履行职责的全过程；就要充分发挥基层群众自治制度的作用，依法保障村民委员会、城市居民委员会直接行使自治权。必须“健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”在未来建设和发展全过程人民民主的实践中，应当注意把那些成熟的全过程人民民主制度上升为法律，使行之有效的、成熟定型的全过程民主成果通过立法程序固定下来。
人民代表大会制度凸显人民民主的本质。人民代表大会制度是我国社会主义制度体系中的根本政治制度，是支撑和体现国家治理体系和治理能力的制度保证。法治现代化发展必须借助人民代表大会的积极立法，人民代表大会作为国家最高的立法机关，要切实提高立法的主动性和科学性，以回应人民群众方方面面的利益诉求。人民代表大会立法作为一种公权力运作，只有在回应人民利益诉求的过程中，才能获得正当性的基础。“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深扎根于人民之中。”这里以人大监督为例展开论证。人大监督不仅具有明显的制度优势，而且具有极大的权威性。譬如，《立法法》第97条、第98条构建了人大合宪性审查、合法性审查、备案审查的人大立法监督机制。因此，人大可以对对法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等进行合宪性审查、合法性审查、备案审查，通过这些监督达到维护国家的法制统一和尊严。人大还可以通过启动监督程序，对公权力活动进行工作监督和执法监督，从源头上预防公权力可能出现的乱作为和不作为现象。由于我国人大既是立法机构又是监督机构，因而完备的法律体系，须臾离不开人大通过立、改、废、释填补立法漏洞；人大能够以其立法为全面深化改革提供法律依据，又能为法治保障体系、法治实施体系和法治监督体系提供保障；尤其是可以作为改革成果追认者的角色，实现法治建设与深化改革同频共振。人民性是人民代表大会制度的内核，“以人民为中心”是人民代表大会制度存在与发展的价值引领。
用“八个能否”“四个要看”作为判断民主的标准。习近平“在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话”中指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。” 习近平实质上在这里提出了国家政治制度、人民代表大会制度是不是民主的？人民群众是不是享有法律赋予的民主权利的“八个能否”的判断标准。2021年10月习近平在“中央人大工作会议”上，再次强调“八个能否”判断标准的极端重要性，并且提出了一个国家民主不民主的“四个要看、四个更要看”（即一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约）的衡量标准。“八个能否”“四个要看、四个更要看”判断标准的确立，表明执政党对民主政治发展规律的认识达到了一个新的高度。人民民主从来就不是奢侈品，也不是哪个国家抑或政党的专利品。习近平代表党中央提出的这个判断标准，不仅掷地有声地回击了以美国为首的西方国家对我国民主的傲慢攻击，而且表明了执政党坚定的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度载体，各级人民代表大会的立法、各级人民政府的执法状况如何？[9]最能显示出人民拥有民主权利的水准、已经实现的程度和所达到的高度。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时期内，必须彰显我国全过程人民民主的制度优势，把社会主义民主政治的特点和优点充分发挥好。各级领导干部务必强化法治意识，做到带头尊法、学法、守法和用法，真实地当好法律制度执行的表率。
三、党领导人民推进社会公平公正
公平公正是法治建设的底线和生命线。公平公正是人民群众对美好生活向往的重要内容，维护和促进社会公平正义，是新时代民主政治建设和法治建设的基本价值目标。社会公平公正是国家政治制度、法律制度执行者需要严格遵循的伦理底线。各级领导干部必须敬畏人民、敬畏组织、敬畏法纪、遵守公正道德，把公平公正这个法治价值追求，落实到党领导的立法、执法、司法和守法的全过程当中去。立法机关要充分吸纳民意、唤起民众的主体意识、公民意识和权利意识，激发民众从内心里信赖法律的情感意识，促使尊法、学法、守法、用法成为社会共识。民主执政是执政党执政为民的基本要求，应当“让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”公平公正既是法治建设的底线和生命线，也是新时代法治的核心价值追求。社会公平公正实现的程度如何，直接关涉到党的形象和中国式现代化事业的兴衰成败。必须通过发展全过程人民民主的途径，加强和保障全体人民的生存权和发展权，维护全体人民依法享有的平等参与、平等发展、共同富裕的权利。
司法公正是维护社会公平正义的最后防线。司法公正是指在司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，是现代社会政治民主进步的重要标志。要按照习近平提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总体布局，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的原则，解决好当下人民群众最关心的“司法公正”问题。司法公正涵盖实体公正和程序公正，实体公正是司法公正的根本目标，程序公正是司法公正的重要保障。各级法院的一切审判活动都要追求公平正义，保护人民权益、伸张公民正义。司法公正既要求法院审案判案过程坚持正当平等的原则，也要求法院审判结果体现公平正义的精神。法律制度是保障和实现司法公平正义、社会公平公正的助推器，各级司法机关和司法公职人员，必须依据法律制度的规定，严格按照法定程序行使司法权、处置好每一桩案件，把每一个具体的案件都办成党放心、人民满意的铁案。在司法审判活动中，每一个法官都要做到严格规范公正文明执法，构建规范高效的司法监督体系，健全防范冤假错案机制，切实抓好司法责任制综合配套改革，真正“让审理者裁判、由裁判者负责”，提高司法公信力。“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结”。正是从这个意义上说，司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。
有效发挥法治固根本稳预期的长效保障作用。“党的十八大以来，我国社会建设全面加强，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面，续写了社会长期稳定奇迹。”要续写好法治现代化这篇大文章，各级领导干部就要自觉坚持“底线思维”，“把促进社会公平正义作为核心价值追求”。法治对于国家制度和社会治理具有固根本稳预期的长效作用，因而法治应当成为全体公民的自觉行为，以彰显公民是社会主义国家和社会主人的主体地位。法治既是社会主义核心价值观的重要内容，又是社会主义核心价值观得以实现的保障措施。所以，党的十九大报告强调要“提高全民族法治素养”。只有做到“在法治实践中持续提升公民法治素养”，才能有效发挥法治固根本稳预期的长效保障作用，才能为建设法治中国提供长久坚实的群众基础。公民的“法治素养”是整个“公民素养”的重要组成部分，只有持续提升公民的“法治素养”，才能增强人人尊崇法律、信仰法律的群体意识，才能提高全民辨别正义和邪恶、自觉拥护法律的能力，才能在全社会形成运用法律保护合法权益、维护社会公平公正的法治秩序。
